?聚力“一盤棋” 答好“試點卷”——聚焦漳州市統(tǒng)籌盤活低效用地催生發(fā)展增量

■ 蔡亞群 陳淑清 葉斯俊

 習近平總書記多次強調：“要大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變。”10月15日-16日，習近平總書記到漳州市、廈門市等地考察調研時強調，要“聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，突出經(jīng)濟體制改革牽引作用，繼續(xù)大膽試、大膽闖、自主改”。漳州市牢記囑托，以列入全國低效用地再開發(fā)試點城市為契機，聚焦山多地少、土地資源緊張的實際，積極探索具有漳州特色的低效用地再開發(fā)路徑，推動各類低效用地再開發(fā)，取得了階段性成效。2023年9月以來，漳州市已實施或正在實施低效用地項目再開發(fā)225宗8217畝，預計新增建筑面積364.8萬平方米，拉動投資135.97億元。10月22日，自然資源部在青島召開自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建和低效用地再開發(fā)試點東部片區(qū)交流會，漳州市作《激活“沉睡資源” 煥發(fā)“土地生機”》典型發(fā)言。

 謀好“全盤棋” 頂層設計高位推動

9月6日，漳州市政府在云霄縣召開全市低效用地再開發(fā)試點工作現(xiàn)場會，與會人員實地觀摩凱禾實業(yè)、福建鴻鷺壹機械科技有限公司、云霄龍巖卷煙廠新廠區(qū)等低效用地再開發(fā)典型項目，云霄縣、龍文區(qū)、漳州臺商投資區(qū)作經(jīng)驗介紹?，F(xiàn)場會對低效用地再開發(fā)工作進行再部署、再加溫、再加力，通過現(xiàn)場示范、經(jīng)驗分享，達到互學共進、比學趕超、“一盤棋”推動效果。

試點工作開展以來，漳州市市級開展實地調研和組織研討座談19次，召開專題會議30場次、周例會46次；縣（區(qū)）領導召開現(xiàn)場推進會53次，實地調研109次，有效推動225個低效用地項目提升改造。

“我市將低效用地再開發(fā)試點工作納入全市重點工作，市委、市政府‘雙主官’任組長，謀好全市‘全盤棋’，并由3名市領導掛鉤，統(tǒng)籌協(xié)調，共同推動試點工作。”漳州市自然資源局局長洪維椿介紹。市發(fā)改委、工信、司法、財政、自然資源、住建等34個市直部門以及各縣（區(qū)）協(xié)同參與，形成市縣上下貫通、部門左右聯(lián)動的協(xié)同工作體系。

有了工作體系，更重要在抓落實。漳州市成立專班，針對性施策，一項目一方案、一項目一專班，落實全生命周期服務，做好盤活工作。在審批上做“減法”、在服務上做“加法”、在要素保障上做“乘法”、在頑瘴痼疾上做“除法”，暢通要素保障渠道，推動項目“招商即落地”“拿地即開工”“竣工即投產(chǎn)”“交地即交證”。此外，還建立“比拼晾曬考評”機制，多維度考核評價，除常態(tài)化每月一次進展情況通報“月月評”外，更加注重長效化“年考核”，納入市委、市政府“三比一看”競賽活動。目前，漳州市低效用地再開發(fā)試點工作考評細則》正在征求意見。《細則》將認定標準、專項規(guī)劃編制、年度實施計劃編制、全面摸清低效用地底數(shù)、政策制定出臺、項目實施、資金保障等指標納入考核。

走好“開局棋”底數(shù)摸清全程監(jiān)管

底子清才能有的放矢。漳州市對工礦、居住片區(qū)、商服、設施、村莊以及歷史遺留用地等，按照《漳州市低效用地調查評價方案》37條低效用地認定標準開展調查，累計摸排低效用地2912宗103906畝，首批上圖入庫294宗10719畝。

司法助力依法處置。通過建立常態(tài)化府院聯(lián)動機制，暢通行政機關與司法機關溝通渠道，推動“一府兩院”資源整合、力量集合、功能融合、手段聚合，保障低效用地的依法處置。云霄縣通過加強行政司法聯(lián)動，加大對開竣工違約追繳違約金力度，依據(jù)國有建設用地使用權出讓合同違約責任的約定，對開竣工時間違約的建設項目分別采取司法起訴、行政處置等手段，收取延遲開竣工違約金，促進低效用地對接盤活、收回儲備再開發(fā)利用，目前已盤活26宗違約項目，達到“以訴促建”“以訴促用”“以訴促收”的效果。

對實施改造的低效用地，為確保今后不再“低效”，龍文區(qū)、臺商投資區(qū)等拿出了“底線”協(xié)議，與此相關企業(yè)重新簽訂《項目監(jiān)管協(xié)議》，明確注冊資本、開工竣工時間、投產(chǎn)達產(chǎn)時間、投資強度、畝均稅收、退出機制等指標內(nèi)容和監(jiān)管要求，強化全流程監(jiān)管，督促業(yè)主按照協(xié)議履行。

“如何及時、準確掌握低效用地再開發(fā)情況，進行服務和指導？我們正在加緊研發(fā)低效用地監(jiān)測監(jiān)管平臺，插上科技‘新翅膀’，推進監(jiān)管協(xié)同。年底平臺上線后，將對首批上圖入庫的低效用地進行全過程監(jiān)測，并根據(jù)項目進展情況主動給予服務和指導。”漳州市自然資源局利用科科長陳勁松說。

漳州局利用科工作人員還向筆者展示了平臺“信息錄入一張圖、項目管理一本賬、招商引資一扇窗、圖文展示一塊屏、智能管理一個app”建設情況，主要通過綜合應用衛(wèi)星遙感、地理信息、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術，建設集業(yè)務協(xié)同、過程監(jiān)控、宏觀統(tǒng)籌和輔助決策于一體的低效用地監(jiān)測監(jiān)管平臺，實現(xiàn)及時上圖入庫、全生命周期管理、智能便攜查看、圖文表一體化展現(xiàn)等監(jiān)測監(jiān)管功能。

布好“關鍵棋”  規(guī)劃引領審批創(chuàng)新

近年來，漳州市積極做好規(guī)劃統(tǒng)籌，以規(guī)劃為引領，前瞻性優(yōu)化布局。市級以及各縣級國土空間總體規(guī)劃已全部獲省政府批復。該市堅持用總體規(guī)劃統(tǒng)籌引領，圍繞建設“現(xiàn)代化濱海城市”總體目標，著力構建“一核兩灣三片四極”的市域國土空間開發(fā)保護總體格局和“一核兩翼”的中心城區(qū)空間結構。

如何高效率盤活低效用地？漳州市堅持以專項規(guī)劃指導，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃、工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)控制線規(guī)劃編制，探索土地混合開發(fā)和空間復合利用，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，合理編制低效用地再開發(fā)年度實施計劃，有序組織實施，統(tǒng)籌指導具體片區(qū)實施再開發(fā)。臺商投資區(qū)啟動龍池、龍江、福龍、社頭等4個重點區(qū)域為“先行區(qū)”進行建設，適時融入低空經(jīng)濟、產(chǎn)城融合、鄉(xiāng)村振興等理念，提升產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設水平。

堅持用詳細規(guī)劃實施操作，構建存量用地的詳細規(guī)劃體系，按城鎮(zhèn)更新、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、生態(tài)整治、歷史保護等單元分類，精細制定用地功能、開發(fā)強度、盤活模式等要求，從用地性質、容積率、建筑密度和綠地率等方面進行規(guī)劃控制，完成低效用地詳細規(guī)劃編制149個。

同時，創(chuàng)新審批，提升服務“溫度”。漳州市創(chuàng)新開展預告登記轉讓業(yè)務，對工業(yè)用地未完成開發(fā)投資總額25%的，在確定投資開發(fā)意向后，可以為符合條件的意向投資人依法辦理預告登記，由意向投資人先進行開發(fā)建設，待投資總額達到法定轉讓條件后，再依法辦理建設用地使用權轉讓和不動產(chǎn)轉移登記。漳州開發(fā)區(qū)將新港灣造船廠139畝閑置土地按照4：6的比例分割轉讓給2家新引入企業(yè)，有效破解項目未全部建成無法轉讓的問題，促使2家企業(yè)在不到1個月時間內(nèi)開工建設。創(chuàng)新推行“土地供應與工程項目并行審批”新模式，構建從前期策劃生成、項目簽約、土地報批、審批辦證再到開工建設的全流程融合機制，“拿地即開工2.0”比傳統(tǒng)模式節(jié)約4個月左右審批時間，最快可在取得土地證明文件后1天內(nèi)完成施工許可證等“多證齊發(fā)”。今年來，該市47個工業(yè)項目完成“拿地即開工”，用地面積5353畝。

下好“先手棋”  形式多樣開發(fā)利用

2022年，漳州市積極探索多用途供地和混合產(chǎn)業(yè)用地出讓，重點探索了“工商并舉，助推兩業(yè)融合共進”“滾動開發(fā)，構建工業(yè)綜合體”“因勢利導，聚合多元綜合開發(fā)”改造模式。今年6月，出臺了《漳州市工業(yè)用地混合利用實施細則（試行）》，明確以工業(yè)用地為主導用途，混合物流倉儲用地、科研用地、文化用地、商業(yè)用地、商務金融用地、交通運輸用地和公用設施用地等，實行正負面清單管理和混合比例管控，實施主體分為政府收回收儲改造和權利人自主改造或多主體參與改造兩種。

“通過資源整合、規(guī)劃提升、功能升級、產(chǎn)城融合建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)，轉變原先‘攤大餅’式發(fā)展模式。”漳州市臺商投資區(qū)自然資源局局長陳水生說。臺商投資區(qū)對燦坤工業(yè)園進行標準化園區(qū)改造，建設龍池大型工業(yè)綜合體項目，利用原燦坤園區(qū)低效用地約2200畝，計劃總投資約133億元，建設集智慧物流、商服、研發(fā)、智慧管理等為一體的鄰里中心，改造后容積率將由平均0.6提高至平均2.45，建筑面積由原來的65萬平方米增至309萬平方米，廠房“低”變“高”，“冷”土地“熱”起來。

組合供應，優(yōu)化配置，漳州市也在積極探索。針對不同資源類型要分別組織“招拍掛”出讓，程序繁瑣復雜效率低下，單個資源要素對市場主體的吸引力較低等問題，探索多種資源資產(chǎn)組合供應，通過簡化審批流程，實現(xiàn)多種資源資產(chǎn)一次向社會出讓，簽訂配置合同，按職責進行監(jiān)管。目前，已完成兩宗資源資產(chǎn)組合供應，實現(xiàn)多門類組合“1+1>2”的效果。古雷開發(fā)區(qū)通過拍賣方式，實現(xiàn)海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”項目出讓，華安縣也成功出讓土地和剩余砂石土資源組合供應項目。

在勇于創(chuàng)新的同時，漳州市還積極探索試點工作的其他任務。在當?shù)兀?ldquo;零地增資增效”“工業(yè)上樓”“騰籠換鳥”“退城入園”是低效用地再利用的主要方式。龍海區(qū)璟沃產(chǎn)業(yè)園采取“零地增資、空間換地”方式，推行工業(yè)“上樓”，通過整體改造提升、園區(qū)產(chǎn)權自持、只租不售的形式，實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)用房原地轉型升級，已引進26家企業(yè)，投資強度300萬元/畝以上。

走進位于龍文區(qū)藍田經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的漳州強興貿(mào)易有限公司（丹夫食品），2棟7層的標準廠房和1棟5層的綜合樓拔地而起，橘紅加灰色的外墻裝飾讓人眼前一亮，該廠房占地17.18畝，原有的單層廠房均全部拆除，新建的綜合樓及標準廠房（并設地下室）新增建筑面積36827.94平方米，容積率由原來的1.2提高到2.98。在其周邊的福建皓爾寶科技集團有限公司、德記(漳州)食品工業(yè)有限公司、漳州市鑫昌食品有限公司、波力馬高分子科技（福建）有限公司等“零地”改擴建現(xiàn)場，也同樣感受到企業(yè)向天要地的氣勢、力度和速度。

云霄縣按照“等價實物置換、易地重建”的原則，在云翔產(chǎn)業(yè)園為龍巖卷煙廠云霄廠區(qū)建設占地40畝廠房，用于置換其2宗73.9畝用地，原老廠區(qū)地塊規(guī)劃調整為商住用地，實現(xiàn)“點石成金”。像這樣的例子在其他縣（區(qū)）也是不勝枚舉。

今年3月，薌城區(qū)啟動低效居住片區(qū)上墩城中村改造，改造面積約178畝，通過實行“統(tǒng)一規(guī)劃、整村搬遷、連片開發(fā)”等改造方式，貫通中心城區(qū)，西湖生態(tài)園連片開發(fā)建設，促進片區(qū)布局更合理、結構更優(yōu)化。目前，片區(qū)內(nèi)629宗民宅已全部拆除完畢，正準備建設。

平和縣收回崎嶺供銷社國有建設用地使用權，進行土地平整后，今年1月成功出讓。建成后，一、二樓部分店面用于安置崎嶺供銷社，其余商業(yè)用地建成通透性大賣場，計劃2025年3月底前開工。

落好“制勝棋”政策工具支撐保障

試點開展以來，漳州市有條不紊推出一系列政策機制，打造政策“工具箱”，激勵倒逼、支撐保障低效用地再開發(fā)行穩(wěn)致遠。出臺《漳州市產(chǎn)業(yè)社區(qū)（標準化工業(yè)園區(qū)）建設行動方案（2024—2027年）》《漳州市存量工業(yè)用地提質增效若干措施》《漳州市低效用地調查評價方案》《漳州市存量工業(yè)企業(yè)“畝均論英雄”評價和結果運用方案》《漳州市“畝均論英雄”結果運用實施辦法》《漳州市工業(yè)用地混合利用實施細則（試行）》等等。

畝均論英雄，激勵倒逼雙管齊下。漳州構建畝均稅收、畝均產(chǎn)值、畝均銷售收入等評價體系，將企業(yè)分為五個等級，通過優(yōu)先保障、專項扶持改造提升和掛賬銷號管理等辦法分類管理。2022年至今，全市畝均稅收30萬元以上企業(yè)占比逐年上升，低效用地企業(yè)數(shù)量及占比逐年下降，235家D類、E類低效企業(yè)實現(xiàn)類別晉升，其中157家已從低效企業(yè)清單中銷號，全市存量工業(yè)企業(yè)畝均稅收增長超20%。小白心里軟食品有限公司有擴產(chǎn)需求，龍文區(qū)政府將企業(yè)需求與開發(fā)區(qū)閑置廠房臺賬信息比對，發(fā)現(xiàn)富華閑置廠房符合其生產(chǎn)需要，于是就積極牽線搭橋，雙方簽訂租賃協(xié)議。小白心里軟食品有限公司安裝改造面包、蛋糕自動化生產(chǎn)線，實現(xiàn)年產(chǎn)值1.6億元、稅收13.3萬元/畝；E類企業(yè)的富華通過“騰籠換鳥”轉型，被評為B類企業(yè)，低效用地實現(xiàn)銷號。

“政策面上適用，個別還需‘照顧’。我們緊盯改革中的難點堵點問題，積極開展調查研究，推出針對性政策措施予以破解。”漳州市自然資源局總工程師楊明遠介紹，針對用地不兼容問題，出臺《漳州市工業(yè)用地混合利用實施細則（試行）》，允許以工業(yè)用地為主導用途，混合其他用地出讓或改造；針對建筑功能業(yè)態(tài)調整難問題，出臺《關于漳州市既有建筑功能業(yè)態(tài)調整互換清單的補充通知》，打通既有建筑改造利用消防審驗堵點，疏通存量商業(yè)用地二級地類土地用途及商業(yè)服務業(yè)建筑功能轉換渠道；針對路徑不明問題，制定《關于推進“工改工”促進產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的實施意見》《漳州市工業(yè)、倉儲用地改變?yōu)樯虡I(yè)服務業(yè)用地實施意見》，提出“工改工”“工改商”等實施條件、方式、路徑和程序等具體措施。

“接下來，漳州市將不斷健全完善試點工作體系和工作機制，積極探索低效用地再開發(fā)的新途徑，推動低效工業(yè)用地提質增效，奮力答好‘試點卷’。”洪維椿表示。